Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах

Тема 1. Предмет, задачи и структура учебной дисциплины

Учебная дисциплина Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах посвящена сравнительному изучению зарубежных государственных и муниципальных систем. Столь широкий предмет требует уточнений, поскольку и до, и после Козьмы Пруткова многие убеждались в невозможности объять необъятное.

Первое уточнение политико-географического характера. В современном мире почти 200 независимых государств; изучение всех существующих систем управления и невозможно, в рамках одной учебной дисциплины, и бессмысленно. Даже если мы сделаем региональные выборки, последовательно характеризуя Западную и Восточную Европу, Северную и Южную Америку, Северную, Центральную и Южную Африку, Центральную Азию и Дальний Восток, – результатом будет очень поверхностная характеристика существующих форм и методов деятельности государственных и муниципальных органов власти. В рамках предлагаемого курса выбор сделан в пользу другого варианта: более подробное и основательное изучение западных систем управления, т.е. государств Северной Америки и Западной Европы. Основания для такого выбора очевидны: эти страны навязывают всему миру свои правовые и управленческие стандарты; Россия в числе первых заимствует их и пытается использовать. Таким образом, наибольший практический интерес для нас представляют не восточноевропейские страны, где на небольшой территории те же стандарты накладываются на местные традиции, и не индийская или африканская экзотика, а родина тех норм и установлений, которые мы так усердно заимствуем.

Второе уточнение институциональное. Сферы государственного и муниципального управления необъятны: разнообразие предметов ведения, полномочий, форм и способов деятельности требует многотомных энциклопедий только для одного перечисления, даже в масштабах одной страны, – что уж говорить о многих! В рамках данного учебного курса мы рассмотрим лишь основы государственного и муниципального управления, прежде всего основы правовые и институциональные. Кроме того, важную роль будет играть характеристика реформ и новейших тенденций в развитии зарубежных государственных и муниципальных институтов.

Третье уточнение академическое, связанное с реальными условиями изучения курса: наличие литературы, содержание других учебных дисциплин. Значительная часть вопросов, связанных с организацией государственной власти и государственного управления освещалась в рамках других дисциплин: теория государства и права, конституционное право, система государственного управления. В связи с этим в лекционном курсе мы ограничимся припоминанием наиболее важных вопросов и обозначением актуальных тенденций и собственно управленческих проблем, зачастую остающихся в тени при изучении юридических дисциплин. Особенности организации государственного управления в отдельных странах рассматриваются в широко доступной учебной и научной литературе. Эти сюжеты идеально подходят для самостоятельной подготовки, поэтому характеристика отдельных государственных систем будет вынесена на практические занятия. Напротив, характеристика местного управления как в целом, так и применительно к отдельным странам в современной русскоязычной литературе совершенно недостаточна, противоречива и очень часто опирается на устаревшие данные. Основательные и актуальные исследования зачастую недоступны из-за ограниченности тиражей и распространения. Поэтому большую часть вопросов местного управления мы рассмотрим на лекциях. Наконец, мы почти не будем затрагивать специальные вопросы отраслевого управления и государственной службы: зарубежный опыт в этих сферах достаточно подробно рассматривается в рамках соответствующих дисциплин (организация государственной службы, государственное регулирование экономики и т.д.) и в дисциплинах специализации.

Обозначив таким образом предмет, перейдем к задачам курса.

Разумеется, в первую очередь речь идет о сравнении, но это не является самоцелью. Сравнение выполняет две важные функции. Во-первых, только на основе сравнительного материала можно делать какие-то теоретические выводы о природе, функциях и тенденциях развития государственного и муниципального управления. Опыт одной страны по определению ограничен и, взятый изолированно, никакую разумную теорию породить не способен. Во-вторых, часто зарубежный опыт играет роль своего рода зеркала, без которого не увидеть ни собственных ушей, ни того, что у вас вся спина белая пока вам об этом не скажут. Зачастую только сравнив с чем-то другим, мы обнаруживаем, что вещи привычные и естественные уникальны. Наоборот, многое из того, что списывается на российскую специфику, на особый менталитет, ничего специфичного в себе не содержит, являясь либо прямым заимствованием, либо проявлением общей тенденции, характерной и для других стран. Наконец, часто, не обратив внимания на зарубежный опыт, просто не догадываешься о возможности и реализуемости каких- то форм управления, каких-то государственных или муниципальных институтов.

Наряду со сравнением и выполнением связанных с ним задач, курс ориентирован на достижение еще одной принципиально важной цели развитие профессиональной эрудиции. В отличие от эрудиции общей, она является необходимым элементом любого профессионализма, от парикмахера до менеджера.

Кроме того, и это третья цель вполне возможно, что, изучая данный курс мы сможем увидеть какой-то полезный для России зарубежный опыт, который может быть заимствован. Важнее, однако, разобраться с теми условиями, в которых появилось и существует то, что уже заимствовано, но пока не слишком хорошо приживается.

Структура лекционного курса соответствует упомянутым ранее уточнениям и ограничениям. Первые несколько тем посвящены управленческой и максимально современной трактовке общих тем, связанных с формой государства: разделение властей и формы правления, формы государственного устройства, государственные режимы, централизация и децентрализация. Государственные системы отдельных стран будут рассматриваться на практических занятиях. Затем мы подробнее остановимся на местном управлении общие принципы и тенденции его организации, различные системы местного управления и специфика его функционирования в отдельных западных странах.

Тема 2. Разделение властей и разделение функций в государственном управлении

Традиционно разделение властей воспринимается как принцип организации отношений между различными, несводимыми друг к другу видами (ветвями) власти, и одновременно, как организация отношений между высшими органами государственной власти. Этот принцип часто считается основополагающим для современной государственности вообще и для демократической государственности в частности.

В рамках теории государственного управления особенно важно то, что наряду с политической составляющей идея разделения властей имеет и сугубо управленческие коннотации. С политической точки зрения смысл разделения властей – в недопущении тирании, в предотвращении узурпации власти. С управленческой точки зрения, смысл разделения властей – в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е. в их функциональной специализации.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления. Их обособление связано с ориентацией на определенный вид деятельности (функцию). Традиционно в управлении в качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: проектирование (сбор и обработка информации, прогноз, планирование), организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Особенностью функций управления является то, что они осуществляются постоянно и непрерывно в рамках единого цикла управленческой деятельности. Классический управленческий цикл предполагает последовательное и обязательное выполнение всех функций:

Рисунок 1. Функции управления в управленческом цикле

Схема может иметь и более подробный вид, в зависимости от того, насколько детально мы представляем функции управления, но общий принцип остается прежним: обязательными условиями успешности управленческой деятельности являются 1) обязательное наличие в цикле всех функций (всех групп функций) и 2) последовательность из осуществления.

Если посмотреть с этих позиций на классическую схему разделения властей, то мы получим следующее:

Рисунок 2. Разделение властей как фазы управленческого цикла

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Таким образом, разделение властей – функциональная специализация на высшем уровне организации государственной власти. Однако, практика серьезно корректирует эти схематичные представления. Кроме того, вершиной государственного механизма функциональная специализация не ограничивается.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость, и т.д. сформировалась в основном в XVIII в. Сегодня она интересна преимущественно с исторической точки зрения и в качестве абстрактного символа правового (конституционного) и по возможности демократического государства. Анализируя основные положения теории разделения властей под углом зрения их применения к современной действительности … ученые-конституционалисты приходят к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается ничем иным как лишь формальной теорией. Что же касается практики ее применения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то во всяком случае весьма противоречивый характер.

Это не означает, что разделение властей не имеет отношения к современному государству. Два основных принципа, лежащих в основе концепции, сохраняют свое значение: это (1) необходимость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного господства, основанного на произволе (тирании), и (2) необходимость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального и эффективного управления. Однако реализация этих принципов в современном обществе приобретает совершенно иные формы, серьезно отличающиеся от представлений философов восемнадцатого столетия.

Первой важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной властью и законодательной. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо различает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), и государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или смешение властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения. Таким образом, само понятие разделение властей релятивизируется и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является также возможность роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то, и другое способствует эффективности управления, в частности – при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классическими представлениями о взаимонезависимости властей.

Вторая важная черта – усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего – власти законодательной. Согласно традиционной концепции разделения властей, законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная – контролем и наказанием за нарушение. На практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы типа да – нет. Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться, – либо не вмешивается по традиции. Классический пример сфера регламентарной власти правительства во Франции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции – многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют как указы Президента, так и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций. В тех случаях, когда исполнительная власть и политически доминирует над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т.д.) можно говорить даже о законотворческой функции исполнительной власти, когда прохождение законов через парламент – формальная процедура. В современной России ситуация в некоторых отношениях противоположна – отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостоянием, где каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. Результатом является сравнительно низкая эффективность деятельности высших органов государственной власти. Естественный выход – усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отличаются от представлений двухсотлетней давности. Западные исследователи отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь de fact- законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий и т.д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до центров принятия решений голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь.

Усиление исполнительной власти проявляется и в других отношениях, например – в численности и сложности используемого аппарата. В России в 1995 г. работники органов исполнительной власти (и государственные служащие, и работники, не имеющие этого статуса) составляли около 91% от общей численности людей, работающих в органах государственной власти и управления. Наряду с повышающейся ролью административных актов, это дает некоторым исследователям основания для того, чтобы говорить об администрации как о четвертой власти, противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке – правительству.

Судебная власть остается зависимой от других ветвей. Это происходит за счет ее раздробленности на разные виды судебных органов, не объединенных в одну систему (суды общие, арбитражные, административные, конституционные, военные и т.д.), за счет зависимости – прежде всего при назначении судей – от исполнительной и законодательной власти, за счет отсутствия (в большинстве случаев) права предпринимать действия по собственному почину, не дожидаясь обращения граждан, организаций или государственных органов. Единственная страна, по отношению к которой можно говорить об относительной независимости и силе судебной власти – США; однако это исключение уникально.

Последняя важная черта современных отношений между ветвями власти – появление новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей. Во-первых, это глава государства в тех странах, где он обладает значительными собственными полномочиями и не сливается с исполнительной властью; к их числу относится и Россия.

Характеристика российской президентуры с точки зрения разделения властей заслуживает особого внимания. Дело в том, что глава государства как самостоятельный и активный центр власти – скорее исключение, чем правило. В президентских системах глава государства выступает во внутренних делах прежде всего, как глава исполнительной власти, а не как самостоятельный субъект управленческих воздействий. В парламентских системах глава государства лишен собственных полномочий, которые он мог бы осуществлять самостоятельно: он является лишь символом, за которым скрывается та же исполнительная власть, а самостоятельно выполняет лишь некоторые функции арбитража, опираясь при этом больше на убеждение, чем на принуждение. Глава государства может играть самостоятельную, несводимую к функциям исполнительной власти роль лишь при смешанных формах правления, в условиях противостояния Президента и парламента (французская коабитация или сожительство). Но и там это явление временное, а не постоянное, как в России. Многие авторы считают Президента РФ фактическим главой исполнительной власти; то, что Конституция не указывает на это, не меняет существа дела. Однако Президент и его администрация в некоторых отношениях дублируют деятельность других органов государственного управления (контрольные функции), некоторые функции выполняют независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т.д.). Следовательно, если Президент РФ и осуществляет руководство исполнительной властью, то это лишь одна из сторон его деятельности, не объясняющая всего объема полномочий. Российский Президент, таким образом, олицетворяет и новую, президентскую ветвь власти, и исполнительную власть, фактическое руководство которой он осуществляет.

Во-вторых, это специализированные вертикальные структуры, не подчиненные непосредственно ни правительству, ни главе государства, ни парламенту или высшим судебным органам. В России наиболее ярким примером является прокуратура; в других странах, особенно в англосаксонских, независимые или неправительственные органы управления гораздо более многочисленны. Масштабы их деятельности несопоставимы с масштабами деятельности традиционных ветвей власти, но фактическая независимость (подчиненность лишь праву) выносит их за пределы разделения властей. Кроме того, если учитывать раздробленность судебной системы на разные виды судебных органов, оказывается, что неправительственная администрация или российская прокуратура вполне сопоставима с судебной властью с точки зрения влияния на управление государством. К числу относительно автономных властных структур, центров власти, могут быть отнесены и центральные банки, и избирательные комиссии и т.д. Некоторые современные государства даже указывают в своих конституциях на существование новых ветвей власти – избирательной, контрольной и т.д.

В-третьих, все чаще создаются двухпалатные парламенты, что фактически делает из парламента два разных органа, формирующихся самостоятельно, обладающих разными полномочиями и нередко конфликтующих друг с другом. Верхние палаты являются не только самостоятельными центрами власти, но и становятся зачастую проявлением еще одной тенденции: усиление территориальных инфранациональных властей. В самом деле, как правило верхние палаты – органы территориального представительства, где может быть представлено, в зависимости от способа формирования, как само население отдельных территориальных образований (США, Италия), так и региональные органы власти (ФРГ, Россия) или местные политические элиты (Франция).

Помимо своей представленности в центре, территориальные власти (местные или региональные) обладают также собственным набором компетенций и ресурсов, которые гарантированы законодательно или конституционно и подкрепляются выборностью территориальных органов власти, т.е. независимостью их формирования от центра. Территориальное (вертикальное) разделение властей, таким образом, становится не менее значимым, чем традиционное горизонтальное. Наряду с этим, в большинстве случаев местные и региональные власти могут быть субъектами законодательной инициативы на общегосударственном уровне, иногда обладают правом обращения в органы конституционной юстиции, – все это укрепляет их самостоятельность и позволяет играть роль реальных противовесов центральной власти.

Однако в самом понятии разделение властей кроется важная централизаторская коннотация, сказывающаяся на практике взаимоотношений центра и периферии. По определению, разделение – внутренняя характеристика государства, обеспечивающая его единство. Следовательно, если мы подходим к отношениям центральных и территориальных органов власти с точки зрения разделения властей, то выясняется, что территориальные структуры являются частью государственного механизма, представляя, в конечном счете, государственные интересы. Иными словами, разделение (государственных) властей выступает здесь противоположностью территориальному самоуправлению населения, как негосударственной форме управленческой деятельности.

Это противоречие, тем не менее, лежит в основе понятия федерализма. По всей вероятности, именно теория разделения властей может справиться с проблемой, не решаемой в рамках теории суверенитета: что такое федеративное государство? Здесь присутствует то же разделение (единой) государственной власти между разными относительно автономными структурами, что и в рамках классической концепции трех ветвей. Власть субъектов дополняет и уравновешивает федеральные власти, усложняя тем самым структуру государственного механизма.

Общий вывод очевиден – классическая концепция разделения властей пригодна сегодня лишь для приблизительной характеристики систем государственного управления, будь то в России или за рубежом. Более того – нет никаких оснований говорить о возможности установления (восстановления) традиционного разделения властей как механизма практической организации деятельности органов государственной власти. Все чаще высказывается мнение о том, что формалистический подход к разделению властей является губительным с точки зрения объективного исследования государственного механизма и решения проблем оптимального взаимодействия различных властей. Иными словами, рациональное зерно во всем этом есть, но не стоит принимать традиционные декларативные принципы слишком уж всерьез.

Тема 3. Формы правления и государственные режимы

Право любой страны определенным образом регулирует отношения между высшими органами государственной власти и устанавливает саму систему этих органов. Правовая сторона вопроса не всегда является определяющей: на функционирование государственной власти могут оказывать решающее влияние группы давления, личные связи, институты сомнительной конституционности (единственная партия, тайные комитеты и советы, духовные лидеры и т.д.). Более того, сами отношения между высшими органами государственной власти обычно далеки от буквы закона. Тем не менее, правовая организация государственной власти является важным фактором государственного управления. Во-первых, правовые нормы в той или иной степени все-таки отражают реальность; их существование не проходит полностью незамеченным. Во-вторых, правовые установления могут играть решающую роль, когда за ними стоят организованные интересы, использующие правовые нормы или их изменение в своих целях. Наконец, в некоторых современных государствах нормы конституционного права могут стать самостоятельной силой, особенно в ситуации равновесия, кризиса и т.д. – процедурная функция правовых норм здесь особенно важна. Исходя из этого, анализ форм правовой организации власти имеет самостоятельное значение для изучения государственного управления.

Понятие форма правления используется в современной литературе в двух основных значениях. С одной стороны, это обозначение основополагающего принципа формирования высшего органа (высших органов) власти. С другой стороны, это конкретная конфигурация высших органов власти, с учетом их прав и обязанностей по отношению друг к другу и к государству, даже к обществу в целом.

В рамках первого подхода традиционно различают такие формы правления, как монархия и республика. Подробная характеристика этих форм правления основательно разработана классической теорией государства и права. Однако сегодня различия между монархией и республикой не имеют самостоятельного значения для практики государственного управления.

Второй подход детализирует первый. Среди монархических форм правления (= в рамках монархической формы правления) выделяют абсолютную и конституционную монархии; последняя распадается на дуалистические и парламентские монархии. Республиканская форма правления существует в виде президентских (дуалистических), парламентских и полупрезидентских (смешанных) республик. С учетом того, что парламентские республики и парламентские монархии обнаруживают больше сходства, чем различия, а у дуалистических монархий и республик также много общего, мы получаем следующую схему:

Рисунок 3. Типология современных форм правления

Выделение разных форм правления (здесь этот термин обозначает уже конкретные конфигурации) основано на нескольких стандартных критериях. Они могут быть резюмированы следующим образом:

– способ занятия должности главы государства, его полномочия

– способ формирования правительства, его ответственность

– способы взаимодействия (взаимовлияния) главы государства, парламента и правительства.

Каждая форма правления характеризуется определенным сочетанием трех этих базовых параметров. Соответственно, каждая форма правления может быть исчерпывающе охарактеризована по этим трем пунктам. Всю схему можно свести в таблицу:

Таблица 1. Сравнительные характеристики различных форм правления

Разумеется, характеристика каждой формы правления может быть более подробной; однако различия между отдельными странами, отдельными режимами становятся здесь настолько существенными, что трудно говорить о единой форме. Гораздо важнее другое: далеко не все современные государства могут быть отнесены к одной из форм правления, присутствующих на схеме. Эта проблема, проблема так называемых особых (т.е., не вписывающихся в классическую схему) форм правления, имеет два аспекта.

Во-первых, в современном мире существует достаточно много немонархических диктатур, как военных, так и гражданских. В этом случае вся полнота власти находится в руках единоличного диктатора либо хунты (наиболее распространенное наименование коллегии диктаторов). Это, безусловно, самостоятельная форма правления: она существенно отличается от других, она устойчива и распространена. По всем основным признакам диктатура – вариант республиканской формы правления. Определяющими являются два фактора: 1) высшая власть передается не по наследству и не через сословные процедуры, а на основании конкурентных процедур, привлекающих значительные массы людей (имеются в виду перевороты, хотя некоторые диктаторы попадают на свой пост в результате обычных выборов); 2) в большинстве диктаторских государств декларируется верховный суверенитет народа (в отличие от монархий, где носитель суверенитета – монарх). В остальном же классическая диктатура воспроизводит характеристики абсолютной монархии, т.е. речь идет об абсолютистской форме республиканского правления.

Приведенная выше схема приобретает следующий вид:

Рисунок 4. Параллелизм форм правления

Если принять во внимание тот факт, что некоторые монархии прошлого удивительно напоминают сегодняшние смешанные или полупрезидентские республики, можно констатировать полную симметричность монархических и республиканских форм правления. Иначе говоря, на смену – или в дополнение – старым критериям статуса главы государства и источника суверенитета приходят новые критерии, связанные преимущественно с особенностями формирования и взаимодействия высших органов государственной власти.

Второй аспект проблемы так просто не решается. Многие государственные образования имеют настолько специфическую организацию власти, что втиснуть их в рамки существующих схем никакими усилиями нельзя. В качестве примеров можно назвать СССР, КНР, Иран, Ливийскую Джамахирию. Формы правления этих государств действительно являются особыми. Помимо сложности, большого количества специфических черт, особенность заключается в абсолютном несоответствии конституционного строя реальному распределению власти. Разумеется, в других странах также существуют несоответствия, нарушения, искажения и пр., однако система остается узнаваемой. Но было бы большой ошибкой считать, что Всекитайское собрание народных представителей или Верховный Совет СССР обладали хоть какой-нибудь реальной и самостоятельной властью (по соответствующим конституциям это – высшие органы власти). Реальная же государственная власть, включая право издавать общеобязательные нормы, принадлежит (принадлежала) органам и должностным лицам, в конституциях и не упомянутым.

Производились попытки определить форму правления в социалистических странах как республику ассамблеи. Эта форма правления, короткое время существовавшая в ряде европейских стран (пример – Конвент во Франции), отрицает разделение властей. Речь идет о республике: высшая власть избирается и представляет интересы народа, источника суверенитета. Однако внутренняя организация власти опирается на абсолютные – либо ограниченные лишь конституцией – полномочия одного органа, – с той особенностью, что это коллегиальный выборный орган. В современном западном мире такой тип республик не существует ввиду его очевидной нефункциональности; лишь некоторые исследователи определяют, как государство ассамблеи Швейцарскую Конфедерацию. Однако, если формально социалистические и некоторые другие однопартийные государства могут быть отнесены к этому типу, на практике ситуация полностью противоположна: официально всевластные, всенародные собрания, съезды и конгрессы лишены фактической власти.

Это задача, с которой правовая типология форм правления не справится. Можно детализировать отдельные формы, варианты форм, типы вариантов до бесконечности, можно охватить все существующее разнообразие форм государственной власти, однако в рамках правовой типологии невозможно адекватно отразить организацию власти, намеренно создающей фасадное право, не связанное с действительностью.

Даже попытки воплотить конституционную систему на практике – или создать конституцию, соответствующую политической практике – переводят форму правления данного государства в разряд узнаваемых. Так, в России по Конституции 1993 г. установлена легко идентифицируемая смешанная (полупрезидентская) республика, как и в ряде других стран СНГ. Российский пример показывает, что простого узнавания мало: многие существенные черты организации государственной власти не отражаются в понятии форма правления. Отчасти эта проблема решается правовым анализом государственных режимов.

В литературе встречаются разные термины – государственные режимы, политические режимы, конституционные режимы и т.д. Речь, однако, идет об одном и том же; в данном случае мы будем использовать термин государственный режим или, во избежание путаницы с классической триадой политических режимов, правовой режим.

Государственный режим является правовой и политической конкретизацией формы правления. Эта конкретизация достигается за счет действия нескольких факторов:

– политические традиции. Традиционно некоторые конституционные нормы могут не применяться, либо применяться частично, другие – напротив, использоваться регулярно. Иногда можно говорить даже о действии обычно-правовых норм, дополняющих письменную Конституцию, если таковая имеется;

– косвенное и законодательное регулирование деятельности высших органов власти. Далеко не все вопросы, относящиеся к высшим органам власти, напрямую регулируются конституциями. Для России таким примером может служить способ формирования Совета Федерации: с 1993 г. законодательно вводились три разных механизма, кардинально меняющие систему высших органов власти. Кроме того, в Конституции могут содержаться косвенные ограничения, чаще всего – процедурного характера, серьезно воздействующие на реальное распределение власти;

– система политических партий. Само по себе количество партий, их идеологическая ориентация редко регулируются правом. Однако сочетание партийной системы с определенной избирательной системой может определять пути формирования и взаимодействия высших органов власти. Французский политолог Морис Дюверже резюмировал устойчивые взаимосвязи между избирательной системой, системой партий и государственным режимом; эти взаимосвязи иногда именуют законами Дюверже.

Избирательная система и политические партии играют решающую роль, – разумеется, там, где существуют выборы в высшие органы государственной власти и где выборы являются конкурентными и многопартийными. Следовательно, законы Дюверже применимы прежде всего – если не исключительно – к республикам.

В основе всего лежит простая зависимость. Мажоритарная избирательная система, особенно если выборы проходят в один тур, по одномандатным округам, по принципу простого большинства, ведет к формированию двухпартийной системы. Это означает, что политических партий может существовать сколько угодно, но фактической властью обладают лишь две наиболее крупные, которые постоянно конкурируют за большинство мест в парламенте. Классические примеры – республиканцы и демократы в США, лейбористы и консерваторы в Великобритании.

Почему это происходит?

Возьмем в качестве отправной точки отдельный избирательный округ, и предположим, что каждый кандидат выступает независимо от политических организаций. В зависимости от программы, симпатий избирателей, финансовой поддержки, один из кандидатов побеждает. Если он сохраняет свои политические ресурсы и финансовую поддержку до следующих выборов, весьма вероятно, что и следующие выборы выиграет он же. Что в этих условиях делать его соперникам, по-прежнему не теряющим надежд? Они могут изыскивать дополнительные ресурсы на стороне, либо объединиться. Разумеется, если произойдет объединение, выбран будет только один из союзников, но и остальные выигрывают: они уже не неудачливые кандидаты, а союзники победителя.

Возможен и обратный вариант – каждый кандидат решает не отказываться от идеи личного присутствия в парламенте и предпочитает искать ресурсы на стороне. Однако это оказывается невыгодным для тех, кто может эти ресурсы предоставить. Поддержка кандидатов в депутаты имеет смысл для спонсоров – экономических структур, политических организаций и т.д. – лишь в том случае, если депутат будет проводить их интересы в парламенте. Пусть отдельный депутат и может быть влиятельным, но этого недостаточно: законы принимаются большинством, только большинство способно эффективно влиять на исполнительную власть.

Кроме того – и последние выборы в России это подтверждают – избирательская активность падает, если кандидат представляет только свою личность, не опираясь на четко обозначенные ценности и идеологические предпочтения. Если же существует устойчивая ценностная система, она гораздо эффективнее пропагандируется силами организации, чем силами независимых индивидов.

В итоге, множество избирательных блоков, объединений, партий, которые могут создаваться поначалу, объединяются, группируются, для того чтобы превратиться в две конкурирующие партии. Остальные либо примыкают к ним, либо обречены на аутсайдерство. Почему партий именно две? Виной всему принцип простого большинства, используемый в парламентах для принятия основной массы законов. Преимущества сплоченной организации, удерживающей контрольный пакет в парламенте настолько очевидны, что личные амбиции отступают на второй план, – точнее, успешнее реализуются с партийной поддержкой. Принадлежность к одной из больших партий оказывается единственным реальным путем к власти.

Совершенно иная ситуация складывается в результате длительного применения пропорциональной системы. В этом случае также формируются парламентские партии или блоки – сам принцип голосования по спискам предполагает существование устойчивых политических объединений. Однако парламент, формируемый по спискам состоит из множества партийных фракций: в зависимости от численности мест в парламенте и особенностей их распределения от пяти-шести до нескольких десятков партий могут сформировать достаточно влиятельные фракции. Ни одна из партий не заинтересована в ослаблении своей самостоятельной роли при условии, что ни одна из других партий не объединяется с другой, чтобы иметь возможность получить парламентское большинство. В итоге большинство в парламенте оказывается коалиционным, как и правительство, а партийная дисциплина, усиленная списками, работает против единства большинства в парламенте.

Итоги функционирования различных партийных конфигураций представлены в таблице.

Таблица 2. Государственные режимы при различных формах правления

Форма

правления

Дополнительные характеристики

Парламентская форма правления

Президентская республика

Смешанная (полупрезидентская) республика

Политические партии + избирательная система

Мажоритарные выборы, двухпартийная система

Однородное большинство в парламенте, премьер-министр – лидер партии большинства. Однопартийное правительство.

Министериальный режим или система кабинета: вся система публичной власти подчинена премьер-министру, контролируемому партийным штабом. Парламентское большинство – инструмент в руках правительства. Классический пример Великобритания.

Однородное большинство в парламенте. Возможно разделенное правление: президент (= исполнительная власть) принадлежит к одной партии, парламентское большинство – к другой, что часто приводит к противостоянию.

В случае разделенного правления режим дуалистический, в случае однопартийности президента и парламентского большинства – президенциалистский. Классический пример США.

Однородное большинство в парламенте. Возможно разделенное правление: президент принадлежит к одной партии, парламентское большинство – к другой. Премьер-министр в этом случае – лидер большинства; министериализм, сдерживаемый собственными полномочиями президента. При однопартийности парламента и президента последний является абсолютным лидером.

Мажоритарные выборы, биполярная система

Коалиционное большинство в парламенте, вокруг одной из двух больших партий, премьер-министр – лидер одной из больших партий. Коалиционное правительство с преобладанием одной партии, иногда -однопартийное правительство. Министериальный режим, высшая государственная власть в руках премьер-министра, которого контролируют партии коалиции.

Коалиционное большинство в парламенте, вокруг большой партии. Возможны президенциалистский (президент – абсолютный лидер) и дуалистический (разделение власти между президентом и парламентом) режимы, в любом случае президент сильнее, чем в чистой двухпартийной системе. Классический пример Мексика.

Однородное большинство в парламенте. Возможно разделенное правление: президент принадлежит к одной партии (блоку), парламентское большинство – к другой. Премьер-министр в этом случае – лидер большинства или компромиссная фигура; министериализм, сдерживаемый собственными полномочиями президента и игрой на противоречиях в парламенте. При однопартийности парламента и президента последний является абсолютным лидером.

Пропорциональные выборы, многопартийная система

Коалиционное большинство в парламенте. Премьер-министр – лидер коалиции или компромиссная фигура, коалиционное правительство. Парламентарный или слабый Министериальный режим: правительственная нестабильность или распределение влияния по сферам между партиями. Классический пример Италия до 1993 г.

Нет прецедентов среди демократических государств: парламент с коалиционным большинством оказался бы на вторых ролях, независимо от партийного состава. Среди становящихся демократий, Россия достаточно адекватный пример (эффект мажоритарности едва заметен). Теоретически возможна эволюция в сторону двухпартийной системы.

Редкая конфигурация:

парламент с коалиционным большинством оказался бы на вторых ролях, независимо от партийного состава. Среди становящихся демократий, Россия достаточно адекватный пример (эффект мажоритарности едва заметен). Теоретически возможна эволюция в сторону двухпартийной системы.

Смешанная избирательная система, многополюсная партийная система

Склонение к двухпартийному или многопартийному варианту, в зависимости от конституционных и законодательных ограничений.

Тема 4. Абсолютная власть

Абсолютной, т.е. не имеющей ограничений и противовесов, может быть власть одного органа, в крайнем случае – одного лица. Практика организации абсолютной власти показывает, что чаще всего присутствуют оба элемента: номинальный глава или неформальный лидер, иногда действительно обладающий большой личной властью, и обеспечивающий, а порой и заменяющий эту власть коллегиальный орган (будь то Политбюро, семейный или религиозный совет, команда и т.д.). Государственное управление в этом случае основано на безусловной, как правило жесткой иерархии и чревато всеми проявлениями критикуемой с давних времен тирании.

Отчасти тирании можно избежать, установив строгую процедуру периодической сменяемости высшего должностного лица и поддерживающей его коллегиальной структуры. Проблема, однако, заключается в том, что при абсолютной власти одного лица или структуры не существует противовеса – той силы, которая могла бы контролировать соблюдение процедуры и исправлять возможные нарушения. Подобный противовес может существовать вне данной системы публичного управления, вне данного государства. Так, государства Западной Европы и США, а под их влиянием – и различные международные организации, выдвинули в постколониальный период по отношению к другим странам требования минимума демократии, от соблюдения которых зависит финансовая помощь, а иногда и военное невмешательство. Одним из таких требований являются периодические выборы. В редких случаях это приводит к формированию систем управления западного типа. В большинстве государств, оказавшихся в зависимом от Запада положении, дело ограничивается формальными процедурами, всегда заканчивающимися перевыборами бессменного лидера. Наконец, некоторые государства – прежде всего, основные экспортеры ценного сырья, такие как большинство североафриканских и ближневосточных стран, – не зависят от финансовых требований Запада и, следовательно, не видят необходимости в ослаблении абсолютной власти своих лидеров. Прежде всего это современные абсолютные монархии Кувейт, Бахрейн, Оман, Катар, Саудовская Аравия и т.д.

Насколько эффективна организация государственного управления, основанная на абсолютной власти? Подобная система, безусловно, лучше, чем какая-либо другая обеспечивает единство государственной политики, целостность и интегрированность государственно-управленческих воздействий. Эта целостность может нарушаться при абсолютной власти одного лица, поскольку отдельный человек подвержен переменам настроения, быстрее, чем группа, может менять взгляды и т.д. Именно поэтому сплоченный (следовательно, замкнутый и немногочисленный) коллегиальный орган – обязательное условие устойчивости и целесообразности системы абсолютной власти. Для того, чтобы возможность целостного, интегрированного и эффективного для общества управления была реализована, необходимо, чтобы центральный орган (лицо), во-первых, обладали необходимой компетентностью и, во-вторых, были заинтересованы в общественно полезной деятельности. Поскольку круг властителей ограничен и замкнут, многое здесь зависит от индивидуальных, личностных характеристик: особенности биографии, моральные ориентиры, тип характера и т.д. Сам факт прихода к власти в автократических системах не означает обязательной способности и желания управлять в интересах общества: в случае наследственного перехода власти гарантируется лишь минимум компетентности монарха (впрочем, не всегда), в случае насильственного захвата власти – лишь способность узурпатора к организованному целенаправленному насилию и желание властвовать. Однако, при недостаточно компетентном и хорошем правителе (правящей группе) единство системы управления превращается в недостаток: либо целостные, масштабные и внутренне связные воздействия осуществляются в неверном направлении, что гарантирует тяжелые негативные последствия, либо власть и управление узурпируются неформальными группами, редко заинтересованными в общественном благе, будучи не связанными ответственностью. Таким образом, абсолютная власть – большой риск для общества, где и выигрыш, и проигрыш могут быть равно велики. Если добавить к этому известный тезис о том, что абсолютная власть развращает абсолютно, а также учесть, что несменяемость высших должностных лиц ведет к геронтократии, т.е. к постепенной утрате даже имеющейся компетентности, становится ясно, что вероятность негативных последствий абсолютной власти гораздо более велика.

Переход от одного общественного строя к другому в большинстве случаев происходит именно за счет введения абсолютной власти лидера (группы диктаторов), которая может длиться от нескольких лет до нескольких десятилетий. По всей видимости, это неизбежно: одновременная радикальная смена экономической, политической, социальной и культурной организации общества требует не просто централизации в некоторых сферах, а полного контроля за всеми происходящими процессами, с правом тотального вмешательства. Это особенно важно в завершающий период такого перехода, когда накапливавшиеся десятилетиями или веками изменения должны быть институционализированы, в идеале – в правовой форме. Абсолютная власть как раз и устанавливает новые институты, поддерживая их против неизбежных поначалу реставраторских протестных выступлений. Однако, чем сильнее власть диктатора (вождя, лидера, монарха и т.д.), тем сложнее впоследствии избавиться от автократии.

Особым случаем абсолютной власти является полновластие парламента или иного крупного коллегиального органа, часто выборного. Через искушение парламентским авторитаризмом прошли многие страны, от Великобритании XVII в. и Франции XVIII в., до некоторых африканских и азиатских стран в наше время. Западные юристы даже выделяют подобные режимы в особую форму правления, уже упомянутый режим ассамблеи. Опыт этих государств показывает, что парламентская диктатура обладает недостатками единоличной автократии без ее достоинств: жесткая централизация, иногда сопровождающаяся террором, не опирается на целостную государственную политику из-за внутренних противоречий в парламенте. Всевластие парламента ведет либо к его дроблению на отдельные кланы, каждый из которых получает на откуп какую-то сферу публичного управления, либо к появлению единоличного лидера, постепенно подчиняющего себе парламент. В первом случае государственное управление превращается в деятельность соперничающих клиентов, что негативно сказывается на его эффективности, во втором – мы возвращаемся к единоличной абсолютной власти.

Тема 5. Формы государственного устройства

Форма государственного устройства – правовое понятие, характеризующее законодательное или конституционное оформление отношений между центром (высшими органами государственной власти и управления) и периферией (территориальными органами власти и управления). С более теоретических позиций, речь идет о правовом оформлении взаимодействия между государством и иными – территориальными – субъектами публичной власти, или между нацией (народом) и территориальными сообществами.

Классическая теория права различает три формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство. Практика публичного управления в ХХ в. уточняет и дополняет эту типологию:

1) конфедерации становятся исторической, не существующей в современном мире формой государственного устройства;

2) понятие унитарного государства существенно меняется за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.);

3) федеративные государства также трансформируется, приобретая несвойственные классическим федерациям черты и становясь все более разнообразными;

4) появляются новые формы территориальной организации публичной власти, от надгосударственных образований (Европейский Союз) до регионализованных государств (государств автономий).

Унитарное государство

Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Значительная часть современных унитарных государств децентрализованы, но это не стирает юридических различий между унитаризмом и федерализмом. Отличие правовой децентрализации от других форм территориализации публичной власти великолепно показано французским юристом Ж. Веделем (напомним, что понятие децентрализации сформировано именно французской правовой мыслью). Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью. Более поздний автор поддерживает классика: децентрализация четко отличается от федерализма в том смысле, что децентрализованные сообщества, в отличие от государств – членов федерации, не обладают никакой властью самоорганизации: все имеющиеся у них компетенции переданы им – и могут быть изъяты – центральным законодателем или конституантом.

Таким образом, унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, – они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.

В рамках этой общей схемы фактические полномочия региональных и местных органов власти в унитарных государствах могут существенно различаться. Встречаются важные различия даже в рамках одного государства, если сравнить статус обычных административно-территориальных единиц и статус автономных образований.

Федерация

Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма предполагает возникновение федерации в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных образований). Именно на таком подходе основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольших десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так и только так – Швейцария. Остальные федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации унитарного государства (Австрия), или оформлялись как федерации в процессе деколонизации (Индия), или же фактически децентрализовались сверху, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально договорному процессу (Россия).

Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции позволяет многим авторам говорить об унитарной федерации где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.

С другой стороны, сама идея государств в государстве провоцирует сепаратизм. Избежать сепаратистских настроений, часто массовых, не сумела ни одна из существующих федераций, во многих случаях для сохранения единства федерации потребовалось использование военной силы (США, Швейцария, Россия, Индия и т.д.), а некоторые федерации благополучно распались или вынуждены были принять отделение одного – двух субъектов.

Регионализованное государство

Результатом эволюции классических форм государственного устройства стало появление в Европе новой формы – регионализованных государств или государств автономий. Эту форму государственного устройства, реализованную на практике в Испании и в Италии, можно рассматривать и как компромисс между федеративным и унитарным устройством, и как отказ от классических форм. С точки зрения унитаризма, регионализованное государство – абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения из общего правила. Все административно-территориальные единицы приобретают статус автономий: самостоятельные полномочия в различных сферах и право на исключительность, по отношению к соседним территориям. С точки зрения федерализма, регионализованное государство – фактическая федерация, маскирующаяся под унитарное государство путем сохранения унитаристских деклараций в конституции. Однако эта скрытая федерация принципиально ассимметрична: набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален.

Таким образом, современное государственное устройство эволюционирует настолько, что формальные различия между федерализмом унитаризмом теряют свой смысл: государства различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к общим типам.

Приводимы ниже схемы иллюстрируют основные различия между формами государственного устройства и представляют одну их самых дельных типологий современных федераций.

Таблица 3. Современные формы государственного устройства

Таблица 4. Типы современных федераций

Алгоритм для сравнительного анализа степени централизации/ децентрализации.

1. Полномочия территориальных органов власти

1.1. Объем полномочий

1.1.1. Сферы полномочий

1.1.2. Характер полномочий (принятие решений или исполнение, содержание или обеспечение)

1.2. Способ определения полномочий (позитивное или негативное регулирование)

1.3. Распределение полномочий между органами и должностными лицами (распределяются сверху или на местном уровне)

1.4. Делегирование полномочий и институциональная структура.

2. Финансы

2.1. Доходы

2.1.1. Характер собственных доходов (конституционное, законодательное или административное закрепление, право самостоятельного введения налогов / установления ставок)

2.1.2. Доля собственных доходов в бюджете

2.1.3. Доля трансфертов в доходах

2.1.4. Соотношение целевых и общих трансфертов

2.1.5. Конституционное, законодательное или административное регулирование объема трансфертов

2.2. Расходы

2.2.1. Объем обязательных расходов, соотношение с объемом бюджета

2.2.2. Способы устранения бюджетного дефицита.

3. Органы власти

3.1. Формирование

3.1.1. Выборность (наличие выборных органов, избирательная система – кто определяет порядок выборов)

3.1.2. Назначение или утверждение вышестоящими органами

3.2. Структура и состав

3.2.1. Кто определяет структуру органов власти

3.2.2. Кто определяет численность служащих, их статус, штатное расписание, уровень оплаты

4. Контроль

4.1. Тип контроля

4.1.1. Постоянный или выборочный контроль

4.1.2. Контроль законности или контроль исполнения, политический контроль

4.2. Органы контроля

4.2.1. Префекторальная или непрефекторальная система

4.2.2. Полномочия контрольного органа по приостановке действия / отмене актов

4.3. Ответственность: формы ответственности, роль несудебных органов

5. Возможности лоббирования

5.1. Официальное участие в деятельности органов власти вышестоящего уровня:

5.1.1. Участие в работе вышестоящих органов (наличие особого органа территориального представительства, его полномочия)

5.1.2. Законодательная инициатива, иные формы обязательных для рассмотрения предложений

5.1.3. Роль территорий в принятии конституционных законов, проведении референдумов и т.д.

5.2. Индивидуальная политическая карьера и местные ресурсы:

5.2.1. Избирательная система / система политических партий

5.2.2. Совмещение должностей

5.3. Группы давления: ассоциации и союзы местных властей, формы и степень их влияния.

6. Практика применения норм и использования возможностей (с одной стороны – выполнение или невыполнение конституционных и законодательных прав, гарантий и т.д.; с другой стороны – частота использования возможностей, – статистика контроля и санкций, использование чрезвычайных мер, реальное лоббирование проектов и пр.)

Тема 6. Местные органы власти в системе публичного управления

Управление местными делами в демократических странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного (муниципального) управления.

В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться – в некоторых странах – местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Становление и развитие государства благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать целям всей страны, принципам государственной политики. Он подчеркивает, что в современной Германии (как и в других развитых странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются … не только основой государства, но и его членами, то есть они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом. Однако этот интегрированный механизм не является государственным механизмом в его традиционном понимании. В континентальной Европе, под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения, государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже, под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США, становится очевидной двойственная природа государства. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношении с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления – наряду с другими субъектами, в частности – местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти (или территориальных сообществ), публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т.д. – и которые обладают прерогативами публичной власти.

Исключением является Великобритания, где центральное государство не существует как единое юридическое лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы такого правового дробления существуют и в других монархиях (например, в Нидерландах), однако отсутствие или условность существования государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта (у)правления.

С этой точки зрения, на территории любого государства (в первом значении) действует сложная система публичного управления, представленная самостоятельными субъектами управления, образованными по территориальному или отраслевому принципу, одним из которых является государство (во втором значении).

Именно в эту систему публичного управления все больше интегрируются местные органы власти, постепенно переходя от управления делами местного значения к решению тех проблем, которые наиболее эффективно могут быть решены на местном уровне, в рамках целостной системы публичного управления и исходя из задач системы в целом. В европейской и североамериканской научной литературе такая единая система публичного управления, включающая государственные, местные органы, некоторые негосударственные организации, получила название g-vernance.

Однако две стороны государства (два типа полномочий государственных органов власти) не существуют раздельно и независимо друг от друга: это две характеристики одного и того же субъекта. Поэтому очевидно, что в системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение – не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управления. Как правило, местное самоуправление создается – или признается, с существенным ограничениями – государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев – судами. В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий различных ветвей власти.

Степень самостоятельности местных органов власти критически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам. Согласно этой теории, местные органы являются в первую очередь агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное самоуправление – это прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне. К. Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах. Подобный скептицизм разделяют и некоторые французские исследователи. Профессор Парижского университета Р. Драго отмечает, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. В то же время во французской литературе распространена и трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины, где проводится различие между искусственно созданными (т.е. на основе правовых актов центральных властей) и естественно сложившимися территориальными образованиями, лишь впоследствии признанными центральными властями (например, коммуна, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Наконец, в Западной Европе деятельность местных органов власти все больше интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий все страны Европейского Союза: местный характер интересов становится все более расплывчатым, а воздействие надгосударственного регулирования на местное управление – все более значительным.

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах – и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением, понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением – местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.

Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам, не входящим в систему государственной власти.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской административно-правовой литературе. Так, известный французский юрист Ж. Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой (вертикальной) все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией на местах. Горизонтальная же деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация, – как отмечает Ж. Ведель, – состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами. Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. Во-вторых, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, – отмечает Ж. Ведель, – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. При деконцентрации, хотя те и другие подчинены одному и тому же лицу, т.е. государству, министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства.

Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив – коммуна или департамент, или же государственное учреждение. В то же время децентрализация власти отнюдь не означает перерастание ее в федерализм. Как отмечает Ж. Ведель, если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

Французское административное право выделяет территориальную и ведомственную децентрализацию. В основе первой лежит географический фактор, в итоге территориальная децентрализация приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция которых распространяется на определенную территорию (например, на коммуну). В основе ведомственной децентрализации лежит чисто технический фактор, что приводит к передаче определенных функций публичному юридическому лицу, существующему в форме публичного учреждения.

Английские исследователи, наряду с децентрализацией, различают также и деволюцию, которая носит региональный характер и ассоциируется прежде всего с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям Соединенного Королевства (субнациональным единицам – Уэльсу, Шотландии, Северной Ирландии) при полном сохранении суверенитета центра. Обычно различаются законодательная (предоставление органам региона права издавать законы – как, например, для Шотландии) и административная деволюции (передача органам соответствующей субнациональной единицы права, осуществляя законы и политику центра, конкретизировать их применительно к специфике данного региона). В других англосаксонских странах (например, в Австралии, в Новой Зеландии) термин деволюция используется как синоним децентрализации в целом.

Тема 7. Организация правового регулирования местного управления

Система правовых актов, устанавливающих организацию местного управления, по-разному структурирована в различных странах. Наиболее существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой семье. Вместе с тем, в последние десятилетия наметилась тенденция к сближению различных правовых систем, в том числе – в области муниципального права. В Европе интегрирующую роль выполняет Европейская хартия местного самоуправления, подписанная большинством европейских государств. С 1988 г. подписание Хартии является обязательным условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор Хартия не подписана, подписана не полностью или не ратифицирована такими государствами как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания. Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности местных органов власти могут регулироваться и другими международными правовыми актами, например – Европейской хартией прав человека. Конгресс европейских региональных и местных властей разрабатывает Европейскую хартию регионального самоуправления, которая будет затем предложена на утверждение Совету Европы и открыта для подписания странам, входящим в его состав.

Организация и деятельность местного управления регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) легислатурами отдельных субъектов федерации. В странах с федеративным устройством общенациональные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации. Так, например, статья 28 п.1 Основного закона ФРГ 1949 г. лишь устанавливает, что в землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

В США функционирование местного управления регулируется исключительно самими штатами. Полная зависимость и производность местных органов власти от субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов (так называемое правило Диллона).

Положения, регулирующие деятельность местного управления, таким образом, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов, причем устанавливающих, как правило, определенные ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Теннесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием управления на местах. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

Однако и в федеративных государствах деятельность органов местного управления может достаточно подробно регулироваться федеральным правом и, в частности, федеральной конституцией. Так, в австрийской конституции не только подробно регулируется структура органов местного управления, но и полномочия отдельных должностных лиц, условия и сферы делегирования бургомистром своих полномочий другим должностным лицам и т.д.

Объем конституционного регулирования вопросов местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Франции 1958 года, например, в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь говорится о том, что территориальными сообществами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом (ст.72). Подобная лаконичность позволила некоторым исследователям даже сделать вывод о том, что с конституционной точки зрения системы местного управления во Франции вообще не существует.

В конституциях ряда других унитарных государств местному управлению отведены специальные разделы и главы. Так, отдельные главы о порядке формирования и деятельности органов местной власти содержаться в Конституциях Италии (глава V), Нидерландов (глава IV), Японии (глава VIII). В конституции Испании (1978 г.) содержатся целые разделы, посвященные территориальной организации государства, в том числе местному управлению. Нетрудно заметить, что речь идет в основном о государствах, которые разрабатывали свои конституции в поставторитарный или посттоталитарный период: конституционный статус местного управления рассматривается как одна из гарантий демократии и как символ отказа от авторитарного правления. В рамках этой тенденции, специальный раздел, посвященный местному управлению, ввели в свои новые конституции все восточноевропейские страны (глава VII болгарской конституции 1991 г., раздел IX пересмотренной венгерской конституции, раздел VII конституции Польши 1997 г. и т.д.). Содержание этих специальных разделов как правило стандартно: определяется понятие и основные функции местного управления (самоуправления), указывается, в каких административно-территориальных единицах осуществляется местное управления, оговариваются общие условия деятельности (принципы распределения финансов, полномочий, организации выборов, государственный контроль), устанавливаются судебные гарантии.

Конституционные положения о местном управлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, причем могут приниматься как единые законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. В целом муниципальное право континентальных европейских государств тяготеет к кодификации: законодательной основой местного управления является либо классический кодекс (Кодекс коммун 1977 г. во Франции и пришедший ему на смену в 1996-2000 гг. Общий кодекс территориальных сообществ), либо общий закон, систематически излагающий базовые положения по организации местного управления (Муниципальный закон 1976 года в Финляндии, Коммунальный закон 1927 г. в Бельгии, Положение об общинах 1955 г. немецкой земли Баден-Вюртемберг и т.д.). Англосаксонские страны предпочитают издавать отдельные законы и иные акты, посвященные регулированию какого-то одного аспекта деятельности муниципалитетов. В результате общий статус местных органов формируется на основе множества равнозначных нормативных актов, один из которых может регулировать некоторые полномочия, другой – отдельные вопросы финансового обеспечения или организационных структур и т.д. (ряд законов о местном управлении в Великобритании, например, Законы о местном управлении 1972, 1985, 1998, 1999, 2000 гг.). В последнее десятилетие многие англосаксонские страны стремятся также кодифицировать свое муниципальное право (Ирландия, некоторые штаты США), – однако они еще далеки от того, чтобы окончательно перейти от характерных для англосаксонского права консолидированных актов к настоящим кодексам французского образца.

Кроме того, местное управление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов местных органов власти.

Помимо общих актов конституционного и муниципального права к деятельности местных органов могут также непосредственное отношение иметь и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и др.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, жилищный закон 1985 г. в Великобритании.

Практически во всех странах отдельные аспекты деятельности местных органов управления могут регулироваться и подзаконными актами: министерскими циркулярами, распоряжениями и пр. В зависимости от конкретной ситуации такие акты могут иметь как обязательный, так и рекомендательный характер.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного управления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов власти в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны.

В Великобритании и в других англосаксонских странах наряду с общенормативными законами принимаются и так называемые местные или частные парламентские акты (L-cal Acts), каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета. Как отмечал Г.В. Барабашев, метод частного регулирования исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам. В настоящее время значение частных актов в целом невелико (их роль начала снижаться еще с середины XIX века), но они всё еще продолжают использоваться в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений.

Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и адаптивными законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции. Таким путем применяются, в частности, различные положения Закона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и Закона об аренде 1968 г. (часть VI) в Великобритании. В некоторых случаях, предусмотренных самим адаптивным законом, введение в силу его отдельных положений зависит исключительно от решения министра, отвечающего за местное управление (это обычно министр окружающей среды и территорий или министр внутренних дел).

Необходимо помнить и о важной роли судебной практики в определении прав и статусных характеристик местных органов в США, Великобритании и других странах общего права. Современные государства англосаксонского права эволюционируют в сторону признания большей роли закона как источника права. Эта тенденция наиболее заметна в регулировании деятельности органов власти, т.е. в сфере, функционально сопоставимой с европейским публичным правом. Ни в коем случае не стоит недооценивать роли судебных решений в правовом регулировании деятельности органов местного управления, – и тем не менее, закон все чаще становится основным источником права в этой области.

Наконец, многие вопросы внутренней организации деятельности местные органы управления решают самостоятельно, издавая собственные правовые акты.

Тема 8. Административно-территориальное деление и уровни местного управления

Местное управление осуществляется на определенной территории. Формирование внутригосударственной территориальной организации – административно-территориальное деление – таким образом, является основой местного управления. В большинстве современных государств административно-территориальное деление может быть изменено законом: законодатель вправе как изменять границы существующих административно-территориальных единиц, так и создавать новые. Однако в демократических государствах изменение границ административно-территориальных единиц требует, как правило, учета мнения органов самоуправления, действующих на этой территории, или мнения населения (консультативный референдум). Кроме того, существование многих административно-территориальных единиц предусматривается в текстах Конституций; следовательно, они не могут быть ликвидированы в законодательном порядке.

Наиболее традиционной является двухуровневая схема административно-территориального деления: графства и муниципалитеты в США, амты и общины в Дании, лены и общины в Швеции, префектуры и муниципалитеты в Японии, провинции и общины в Нидерландах и т.д. Поскольку речь идет о внутригосударственной территориальной организации, в федеративных государствах двухуровневая схема существует внутри субъектов федерации, имеющих статус государств или государственных образований.

Исторически формирование двухуровневой организации местной власти связано с разным происхождением территориальных единиц низового (муниципального) и вышестоящего уровней. Территории низового уровня формировались естественно, по поселенческому принципу: каждый город, поселок, иной населенный пункт становился отдельной административно-территориальной единицей. Именно так возникли многие из существующих и сегодня коммун, общин, муниципиев и пр. Территории вышестоящего уровня (префектуры, округа, департаменты, провинции) целенаправленно создавались органами государственной власти для решения собственных задач, т.е. возникли искусственно. В результате они были более однородны по площади и по численности населения, чем муниципальные образования. Первоначально и основные задачи органов власти естественных и искусственных территорий существенно различались: на низовом уровне решались хозяйственные задачи, некоторые виды административного регулирования, тогда как вышестоящий уровень территориальной организации предназначался для выполнения полицейских функций и, в целом, для обеспечения государственного контроля над территорией. Несмотря на то, что сегодня эти различия во многом стерлись, отголоски прежней территориальной специализации присутствуют и в современном праве.

В большинстве случаев, существующие схемы двухуровневого административно-территориального деления формировались еще в XVIII-XIX вв. Социально-экономические и демографические изменения ХХ в. привели к тому, что старое административно-территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти и распределению населения. В первую очередь это относится к территориальным единицам, образованным по поселенческому принципу: слишком маленькие сельские общины неспособны эффективно организовать управление ввиду недостатка в кадрах, узости фискальной базы и других сложностей, связанных с малочисленностью населения. Для решения этой проблемы многие государства провели во второй половине ХХ века административно-территориальные реформы, направленные на сокращение количества низовых территориальных образований путем их объединения; так, в ФРГ в начале 1970-х гг. количество общин было сокращено втрое, в Нидерландах количество общин сократилось вдвое на протяжении века, в Дании закон от 1 апреля 1970 г. сократил количество общин в пять раз и т.д. В некоторых случаях аналогичные изменения происходили и с вышестоящими административно-территориальными единицами – графствами, округами и т.д.

Второе направление административно-территориальных реформ связано с необходимостью создания единых органов управления для крупных городов. В результате процесса урбанизации XVIII-XX вв. многие небольшие поселения, городки, поселки влились в крупные города, формируя единую агломерацию. Традиционное административное деление препятствовало эффективному управлению, поскольку единый с экономической и географической точки зрения город мог состоять из нескольких независимых муниципалитетов. Отчасти эта проблема решается путем межмуниципального сотрудничества (об этом подробнее далее), но в некоторых государствах крупные города стали самостоятельными территориальными единицами с особым статусом и едиными органами власти. Как правило, эти органы власти наделяются дополнительными полномочиями. В результате реформ, наиболее частых во второй половине ХХ в., сформировались такие территориальные образования как города-районы или города вне районов в ФРГ и в Австрии, димы и новые общины в Греции, независимые города в некоторых штатах США, новые унитарные образования в Великобритании и в Новой Зеландии и т.д.

Еще одно существенное изменение, произошедшее во второй половине ХХ в. – формирование третьего уровня территориальной организации. В некоторых странах трехуровневое административно-территориальное деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования, которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти, созданные ранее искусственные территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство часто стремится создать более крупные территориальные образования для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации стимулировано вмешательством органов Европейского Союза (и, ранее, Европейского Сообщества). Многие европейские программы в обязательном порядке предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или воскрешаются старые – территориальные единицы: регионы во Франции, в Италии, в Португалии, в Ирландии и в Великобритании (только на территории Англии), периферии в Греции, управленческие округа в землях ФРГ. В зависимости от особенностей государственного строя, эти территории могут управляться централизованно (ФРГ, Греция, Великобритания), самоуправляться (Франция, отчасти Ирландия) или иметь большую автономию, сравнимую со статусом субъектов федераций (формально унитарные Италия и Испания).

Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень, хуторов и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами самоуправления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Великобритании и в Новой Зеландии, сельсоветы во многих немецких землях).

Эти микротерритории не всегда входят в общую схему территориальной организации государства. Наряду с основным административно-территориальным делением, во многих странах существуют дополнительные уровни территориальной организации. Как правило, эти территории характеризуются одной или несколькими из следующих черт:

– статус определяется не конституцией или законом, а административными или локальными актами;

– на территории отсутствуют органы власти общей компетенции;

– территории монофункциональны, т.е. образованы лишь для решения какой-то одной задачи;

– государство не считает эти территории административно-территориальными единицами;

– в рамках территории нет самостоятельного бюджета.

К числу подобных неосновных территориальных единиц могут быть отнесены окрýги в Ирландии, округа и кантоны во Франции, специальные округа в США, приходы в Великобритании, региональные территории в канадских провинциях, городские кварталы или внутригородские районы в большинстве стран, территории, определенные для осуществления конкретной политики (зоны экономического развития) и т.д.

Важной чертой многих современные государств является существование территорий с особым статусом, что предполагает специфику организации местного управления на этих территориях. Чаще всего речь идет о классических автономиях – административно-территориальных единицах, получивших особый статус в связи с этническим составом населения (национальные меньшинства) или с географической изолированностью. Такого рода автономии существуют в Великобритании (Шотландия, Сев. Ирландия, Уэльс, о. Мэн), Дании (Гренландия, Фарерские острова), Франции (о. Корсика, Новая Каледония, т.н. заморские департаменты и территории) и во многих других странах. Италия и Испания состоят только из автономий, что дает основания говорить о формировании там нового типа государственного устройства – т.н. регионализованного государства, или государства автономий, которое не является ни унитарным, ни федеративным.

Как правило, автономные образования формируются в административно-территориальных единицах второго или третьего уровней; однако, в исключительных случаях встречаются и муниципальные образования, обладающие статусом автономии. Автономией могут обладать некоторые островные территории. Органы власти автономий получают дополнительные, в сравнении с другими территориями, полномочия, возможность формировать особые структуры управления, соответствующие местным традициям. Очень часто автономиям передаются дополнительные ресурсы в виде налогов, дополнительных дотаций, собственности и т.д.

Однако возможно создание территорий с особым статусом, которые не являются автономиями в классическом смысле слова. Это территориальные образования, которые напрямую управляются органами государственной власти ввиду специфики их экономического или географического положения, военной роли (территории военных баз) и пр. Территории с особым статусом могут существовать и в федеративных государствах, как вне территории субъектов (федеральные территории, например – столичные округа в США, Бразилии, Австралии), так и на территории субъектов федерации (например, Западные земли и остров Лорда Хоува в австралийском штате Новый Южный Уэльс). Для таких особых территориальных единиц могут создаваться и специальные выборные органы власти (горные зоны в Италии).

Таблица 5. Административно-территориальное деление и органы местного и регионального самоуправления в разных странах

Страна

Уровни

США

Великобритания

Канада

ФРГ

Франция

Италия

Дания, Швеция

Нидерланды

Первый уровень (муниципальный)

Различные категории муниципалитетов

Районы и города

Различные категории муниципалитетов

Общины городские и сельские

Коммуны

Коммуны

Коммуны

Общины

– совпадает по территории с соответствующей единицей государственного управления

þ

þ

þ

þ

þ

þ

– главе муниципалитета делегирована часть функций государственной власти

þ

þ

þ

þ

þ

Второй уровень (включает несколько муниципалитетов)

Графство (в некоторых штатах), специальные округа

Графство (в некоторых провинциях), специальные округа

Район, город со статусом района

Департамент

Провинция, город со статусом провинции

Графство, город со статусом графства

Провинция

– совпадает по территории с соответствующей единицей государственного управления

þ

þ

þ

þ

þ

– главе органа самоуправления делегированы функции государственного управления

þ

þ

– государственное управление на территории объединено в руках правительственного чиновника

þ

þ

þ

Третий уровень (объединяет несколько территориальных единиц второго уровня)

Штат (субъект федерации)

Провинция (субъект федерации)

Земля (субъект федерации), город со статусом земли

Регион

Ординарные и специальные регионы

– совпадает по территории с соответствующей единицей государственного управления

þ

þ

þ

þ

– главе органа самоуправления делегированы функции государственного управления

þ

þ

þ

– государственное управление на территории объединено в руках правительственного чиновника

þ

þ

þ

Территориальные единицы государственного управления, не совпадающие с территорией местных (региональных) самоуправляющихся сообществ

По ведомствам, независимая многоуровневость

По ведомствам. По странам (Англия, Шотландия, Уэльс, Сев. Ирландия)

По ведомствам, независимая многоуровневость

Между землей и районом (управленческий округ)

Между департаментом и коммуной (округ)

Самоорганизация населения ниже первого уровня, без статуса самоуправления

Многочисленные формы

Общины, городские районы, приходы

Городские районы, общины, приходы

Городские районы

Городские районы

Городские районы

Городские районы, общины

Городские районы

Правовые отношения между органами самоуправления разных уровней

Законы штата обязательны для других уровней

Законы провинции обязательны для других уровней

Законы земли обязательны для других уровней

Взаимонезависимость и равноправие территориальных сообществ всех уровней

Законы региона обязательны для других уровней

Постановления органов власти графств обязательны для общин в сфере совместных компетенций

Постановления провинциальных органов власти обязательны для общин в сфере совместных компетенций

Формы контроля за деятельностью органов самоуправления со стороны государства

Судебный

Судебный

Судебный

Судебный и административный

Судебный и административный

Судебный и административный